ГРУПА НЕЗАВИСНИХ ЕКСПЕРАТА > Извор: ВРЕМЕ, www.vreme.com
Чија је Србија?
др Лидија Баста-Флајнер, руководилац независне групе експерата
ПРЕДЛОГ ПРЕДВИЂА РАСКИД СА НАЧЕЛОМ ЕТНОНАЦИОНАЛНЕ ДРЖАВЕ ВЕЋИНСКЕ НАЦИЈЕ, У КОЈОЈ "МАЊИНЕ УЖИВАЈУ СВА ПРАВА, ПОДЕЛУ СРБИЈЕ НА ШЕСТ РЕГИОНА, ЈАКЕ СКУПШТИНУ (ДВОДОМУ) И ВЛАДУ И СЛАБОГ ПРЕДСЕДНИКА, БИРАНОГ У ПАРЛАМЕНТУ
Србија почиње своју транзицију са закашњењем од десет година. Преостаје јој једино да покуша да не понови неке од грешака земаља у транзицији које се и након десет година соучавају са "квадратуром круга", тј. са криминализацијом јавне власти и немилосрдним ефектима по стандард становништва иначе хаотичне и недовољно реформисане "тржишне" привреде. У таквим условима, свака дуготрајна демократска стабилизација равна је утопији. Али, постоји и оно друго, позитивно и обећавајуће искуство транзиције и оно је за Србију посебно значајно. Реч је, наиме, о томе да је један од првих корака у земљама у транзицији које су релативно успешне (Пољска, Мађарска) била стратегија која је преко широке сагласности у уставним питањима крчила пут ка новом демократском консензусу. Нешто од тога покушали смо да применимо већ у току рада у овој групи независних стручњака које је окупио Београдски центар за људска права. У њу су већ јула 2000. године ушли представници најзначајнијих политичких опција на тадашњој алтернативној политичкој сцени Србије. Заједничко свима нама било је опредељење за демократију и владавину права, али су се наше представе о томе какви уставни механизми најбоље могу гарантовати овакву стратегију често разликовали. Утолико је неоснована примедба изречена у неким јавним реаговањима на овај предлог по којој "групу чине стручњаци блиски актуелној власти".
Овај предлог за нови устав Србије означава радикалан раскид са досадашњом (не) уставном традицијом Србије. Чланови стручног тима сматрали су да је Србији потребан не само нови устав већ и потпуно ново разумевање уставносистемских претпоставки и решења за модерну и демократску државу. Стога Предлог садржи темељите измене у питањима кључним за сваку потпуну уставну ревизију, а то су: легитимацијски темељи ("Чија је држава Србија?"); ефикасна уставна заштита људских права и слобода која ће у свему бити усклађена са међународноправним стандардима; независност судства и подела власти на начелима равнотеже у односима између законодавне и извршне власти и, коначно, висок степен децентрализације и територијална организација Србије као државе покрајина.
МУЛТИКУЛТУРАЛНА СРБИЈА: Слободарска (не и она друга, недавна!) државна традиција српског народа и равноправност свих народа у Србији подједнако су значајни за демократски легитимитет и стабилност државе. Наш предлог се залаже за доследан раскид са начелом етнонационалне државе већинске нације у којој "мањине уживају сва права". Преамбула која Србију одређује као "мултикултуралну демократску државу свих грађана и свих народа који у њој живе" изазвала је највише бурних реакција у стручној и широј јавности. Све ове примедбе уједињује став о неупитности (само) српског народа као државотворног. Међутим, колико год то историјски било неспорно и релевантно, дугорочна стабилизација Србије могућа је само као доследна демократска интеграција свих грађана и свих народа који у њој живе. Поред тога, очигледно је да чак и у нашој стручној јавности влада неспоразум, а понекад и незнање о томе шта је то "национална држава". Они који сасвим неосновано поистовећују националну државу са етнонационалном, заборављају или не знају да се у синтагми "национална држава" нација може схватити етнички или политички. Ова група стручњака определила се за то да се нација схвати политички. Тиме се укида традиционални појам мањине, па би се и мањинска права односила заправо на све народе који су на одређеној територији у мањинском положају.
С друге стране, део Предлога о слободама и правима доживео је најмање негативних реакција у јавности. То је добро јер сведочи о широком друштвеном консензусу када је реч о ефикасној и непосредној уставној заштити људских права као незаобилазном услову за сваку демократску правну државу. При том предложена уставна начела у овој области заиста уносе новину у темељне претпоставке уставне заштите права и слобода, укључујући изричиту забрану рестриктивног тумачења одредби о људским правима и забрану злоупотребе одредби о органичењима људских права њиховим екстензивним тумачењем. Коначно, међународним правом утврђени стандарди за заштиту људских права чинили би по овом предлогу део уставног система Републике Србије.
ОЈАЧАНЕ СКУПШТИНА И ВЛАДА: Предложене промене у односу на постојећи систем организације власти заиста су корените. Чињеница да у досадашњим јавним реаговањима овај део углавном није био концепцијски оспораван сведочи о томе да је још важећи "полупредседнички" систем несумњиво једно од најспорнијих решења у Уставу од 1990. године Предлог за нови устав Србије полази од тога да доследно изведена подела власти и уставни механизми за равнотежу у односима између законодавне, извршне и судске власти јесу незаобилазан услов за сваку државу демократије и владавине права, у којој устав и закон (треба да) представљају основу и границу у раду свих државних органа. Стога је понуђен тзв. модел рационализованог парламентаризма, у којем су Народна скупштина и Влада ојачане, а председник Републике престаје да буде шеф извршне власти.
Као највиши орган власти у Републици Србији, Народна скупштина била би легитимацијски ојачана увођењем сената као другог дома, у којем би били заступљени представници заједница територијалне самоуправе (аутономне покрајине, области и окрузи). Поред тога, надлежности су јој проширене (нпр. Народна скупштина је једина надлежна да прогласи ванредно стање, она бира председника Републике). Као шеф извршне власти, премијер је много утицајнији, а Влада у односу на Скупштину ојачана увођењем механизма тзв. конструктивног неповерења (изгласавање неповерења везује са за истовремену одлуку о мандатару за састав нове владе). Као што је већ речено, аутори Предлога за нови устав Србије залажу се за слабог председника Републике. Нема сумње да је за такав став било пресудно искуство са аутократском владавином претходног шефа државе. С друге стране, имајући у виду особену улогу шефа државе на почетку демократске транзиције, ова група експерата је ипак предложила и решења која извесно јачају његов уставни положај. Наиме, председник Републике "обезбеђује изградњу демократског и стабилног друштва" и представља "све грађане и све народе јединствене Републике Србије". Ваља на крају додати да је у овом делу Предлога најјасније дошао до изражаја карактер "преднацрта", за који су се његови аутори свесно определили, ризикујући да не предложе заокружена и разрађена системска решења, већ пре свега нормативно довољно јасно срочене идеје о кључним питањима предстојеће уставне ревизије у Србији.
Део о територијалној организацији наишао је, поред питања о томе "чија држава" треба да буде Србија, на највише коментара и оспоравања у стручној јавности. При том се ауторима пројекта за нови устав Србије најчешће пребацивало да "федерализују" Србију, а власт централизују на нивоу покрајина. Чули су се и приговори да захтев за регионализацију целе територије Србије не води довољно рачуна о историјском карактеру и традицији аутономије у Војводини и индиректно води укидању те аутономије.
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈА: Пре свега, овај предлог полази од тога да свако ко искрено жели демократску и стабилну Србију зна да се она мора темељито децентрализовати. Строго централизована Србија по Уставу од 1990. године несумњиво представља један од кључних разлога за садашње етничке напетости. Да би Србија заиста била држава у којој равноправно живе сви њени грађани и сви њени народи, она се мора трансформисати у "државу аутономија". Другим речима, цела територија Србије треба да се децентрализује. При том се по себи разуме да решење проблема ни у ком случају не може бити у одузимању надлежности постојећим аутономним покрајинама, него у повећању степена децентрализације уз увођење аутономија на целој територији Србије.
Да ли се оваквим предлогом територијалне организације власти Србија федерализује а покрајине централизују?
С једне стране, нема сумње да се Предлог залаже за изразито висок степен територијалне децентрализације, укључујући и регионализацију, и да у том погледу уноси елементе федерализма у организацију власти (пре свега надлежност сената као другог дома и поступак дводомог одлучивања у Народној скупштини). То, међутим, још не значи да би по овом предлогу Србија прерасла у федерацију. С друге стране, стручњаци знају да је основно питање сваке децентрализације: ко доноси (па може и да укине!) одлуку о децентрализацији? Ако се пажљиво прочита наш предлог, видеће се да су нимало занемарљиве надлежности и финансијска аутономија уставно гарантоване не само аутономним покрајинама већ и областима и окрузима: расподела надлежности између заједница територијалне самоуправе утврђује се Уставом, у складу са начелом супсидијарности.
Друго, општа начела на почетку дела о територијалној организацији изричито кажу да све заједнице територијалне самоуправе уживају аутономију у управљању пословима из своје Уставом утврђене надлежности. Другачије речено, Покрајина не може да их ускраћује својим законима, а да при том не крши Устав. Према томе, овај предлог за нови устав Србије залаже се за доследну и вишестепену децентрализацију власти, а никако за "аутономашки централизам". Коначно, свакоме ко добронамерно чита наш предлог биће јасно следеће: Прво – Војводини би се по нашем предлогу као изворна надлежност вратио велики део права одузетих 1990. године, а пре свега право на самоорганизовање које она остварује доношењем конститутивног акта, као и фискална аутономија и законодавна надлежност у области просторног планирања, привреде, социјалног старања, просвете и културе; друго – предложено алтернативно решење оставља могућност асиметричним решењима у односу на осталу територију Србије; и коначно – Војводина би одмах уживала нови уставни статус и не би смела да чека док се остали део територије Србије не организује у покрајине.
По овом предлогу, Устав Србије рађен је као устав федералне јединице. Изворне надлежности припадају Републици, а један њихов део она преноси на савезну државу или државни савез. То су два предлога која је ова иста група стручњака поднела у марту 2001. године као прилог расправи о уставном преуређењу односа између Србије и Црне Горе. С друге стране, многа решења последица су управо ситуације у којој државни оквир за Србију још није уставноправно јасан (на пример, детаљно разрађена решења за људска права, укључујући и права националних мањина, која би пре спадала у материју савезног устава).
Аутори
Група је образована у јулу 2000.године. На предлог Лидије Баста-Флајнер, као директора пројекта, у групу су ушли: мр Владимир Ђерић, др Драгољуб Поповић, др Зорица Радовић, др Слободан Самарџић и Танасије Маринковић, као секретар. Њима се на почетку рада на Предлогу за нови устав Србије придружила др Маријана Пајванчић.
Заједно са два алтернативна предлога о уређењу односа између Србије и Црне Горе, Предлог за нови устав Србије објављен је на српском и енглеском језику крајем августа 2001. године у Београду, у издању Београдског центра за људска права. Јавна расправа одржана је 22. септембра у Београду у организацији Београдског центра за људска права.
Рад независне групе експерата финансирали су швајцарска Агенција за развој и сарадњу и Амбасада Холандије у Београду.